理顺政企关系是下一步深化经济体制改革的重点

国务院发展研究中心企业研究所在调查中发现存在的问题主要有：

——行政审批事项多、效率低、困难大

一是事项繁、时间长、费用高、程序不科学。“近三年，企业平均每年向政府申报、审批项目数量”１７．６７个，企业认为“不必要的审批事项”比例平均为２１．２％，遇到的最长审批时间平均为１７１．３５天，审批部门平均为５．６７个，涉及审批程序平均为９．４０道。例如，管理互联网企业的部门多达２２个；整个审批过程需要交纳若干费用，如环评费、节能评价费、评估费、可行性研究费、报告制作费等；外资企业每到一地投资都被要求注册新公司或办理资质；参与审批的多个部门资料要求不统一、资格不互认，申报企业每到一处都要重新认证、重新准备资料；企业每次增资都需要办理工商变更，相关部门要求所有股东必须到场等等。

二是核准制与审批制基本没有区别。第一，核准项目多、标准严、备案难度大，直接影响到企业的决策效率，企业往往因此丧失好的投资机会；第二，核准部门权力过于集中。

三是与一般企业相比，境外投资与国有资本投资审批更难。审批制度在一定程度上扭曲了审批初衷，一方面出现大量政府部门借审批干预企业、保护本地企业等情况，另一方面阻碍了我国市场化进程，将市场风险转化成政府风险。

——仍然存在所有制、规模和地域歧视

一是在政策执行过程中存在障碍。一些民企认为，非公有制经济的提法本身就包含了“歧视”；另外，地方政策与中央政策经常不一致，企业在政策执行中面临不公正待遇，遇到“地方小政策”制约。

二是民企和外企受到市场准入限制。民企在一些重点领域的市场准入门槛高，银行融资难度大且成本高；外企在中国投资遇到最多的“歧视”问题是许可证限制。

三是中小企业在与政府合作中处于弱势地位。中小企业尤其是民营中小企业在与政府部门，主要是地方政府的合作过程中处于弱势，对政府制定的合作规则只能被动接受。例如企业与政府签订项目合作合同后，政府还要进行土地招拍挂。关于“当前土地、矿产等资源配置存在的主要问题”，５２．９％的企业选择是“政府主导且有选择性的配置导致机会不公”。４０．７％的企业认为“大企业容易获得，小企业较难”。

——政府职能缺位、越位、不到位

一是政府市场监管作用没有充分发挥。关于“政府市场监管能力在促进企业公平竞争方面所起的作用”，５０．６％的企业认为“作用有限”，３３．６％的企业认为“缺位、越位、错位严重，该管的不管，不该管的管太多”。

二是政府服务职能不到位。政府该承担的服务职能或缺失或转嫁给企业，导致企业运营成本增加、风险加大。例如企业认为，政府对于企业承担的公益性业务要“敢于担当”。还有很多企业认为，政府在信息引导、科技创新、问题解决等方面应有进一步作为，包括发布行业预警信息、解决产学研信息不对称和企业反映实际问题等。

三是政出多门、关系复杂。在调研中，不少企业反映经常遇到中央各部门之间“政策相互打架”的情况，主要体现为政策不一致甚至相互矛盾。例如一些地区存在发展改革委规定的外商投资奖励类项目，却被省发展改革委定位为限制类的情况。

四是政府出台的各种企业支持政策存在不少问题。在参与调查的所有企业中，“近三年平均每年获得政府各类资金支持、财政补贴、税收减免与返还等占营业总收入的比重”平均为４．２０％；“企业为此支付的成本占实际得到补贴的比例”平均为１７．８７％；关于“对政府补贴的看法”，９７．９２％的企业选择了“增强补贴透明度和公平性，强化监督管理”，比位列第２的“优化补贴结构”高出１０．１个百分点；关于“政府通过各类专项补贴来扶持企业的方式存在的主要问题”，５４．８％的企业认为是“无法及时获取各类政府补贴信息”。

五是行业协会的作用没有很好发挥。关于“行业协会难以发挥作用的主要原因”，７０．５６％的企业认为最重要的是“行业协会的职能定位不清楚”，也有相当比例企业认为，行业协会有政府背景，“政府职能转变不到位，行业协会发挥作用的空间不大”。同时，很多企业反映，一些行业协会缺乏自律，不能维护企业的利益。

——政府诚信不足、政策变化快

“政府缺乏诚信”、“政策变化频繁，企业缺乏稳定预期”是实地调研中企业反映强烈的问题。主要表现在：

一是地方政府承诺不兑现。地方招商引资政策中的优惠条件、政府面向企业承诺的事项都很明确、很具体，但企业投资之后政策变化大，优惠政策很难落实到位、承诺的基础设施配套等事项经常不能兑现。很多企业反映，政府采购存在“霸王条款”、付款不及时等问题。

二是一些政府部门拖欠企业工程款或垫付款。

三是国家宏观经济政策变化快，企业没有稳定而准确的预期，经常无所适从。调查中，６０．９％的企业在回答“政府在宏观调控和经济管理中存在的突出问题”时，选择了“政策变化频繁，企业缺乏稳定预期”，其中，４８．１％的企业将其作为首选。

——政府干预手段多、随意性强

调研中，企业反映政府干预企业日常生产、经营活动的情况较为普遍，干预手段多、随意性强。关于“政府在宏观调控和经济管理中存在的突出问题”，企业选择排第２位和第３位的分别是“过度使用行政手段干预企业，如准入、退出、资质审查、限产、限价等”和“产业发展规划、计划等，形成了新的行政干预”，分别占６０．８２％和３９．１１％。此外，关于“企业在融资中遇到的主要困难和障碍”，８０．１８％的企业认为是“ＩＰＯ、再融资和发债审批等行政干预过多，市场化程度低”。政府干预企业的具体问题表现为：

一是政资不分、公益性与经营性不分。地方政府要求本地效益好的企业兼并重组效益不好的企业，或是主导企业间的整合重组。例如，地方国企实施的重组并购往往带有较强的政府意志，有时就是地方政府为“消灭”本地亏损企业而要求国企并购。另外，一些地方政府还会以许可证等准入政策影响企业的发展战略，尤其是投资战略；将具有公益性质的项目交由企业建设和运营。

二是司法随意。地方司法部门“长官意识”较强，对企业形成干预。

——地方保护虽有明显改善但手段更多

调查中，关于“企业遇到的地方保护”，６６．８％企业认为最主要的是“政府对本地产品进行保护”；关于“地方保护近年来是加重了还是明显改善”，７６．５％的企业认为“明显改善”；关于“地方保护产生的主要原因”，５８％的企业选择“保护地方税收和就业”。地方保护的主要问题在于保护的手段越来越多，地方政府采取许可、质检、备案、股本比例限制、优惠政策等行政手段保护本地产品、本地市场和本地资源，影响跨地区发展企业的产品销售和项目投资。

赵昌文周健奇（作者单位：国务院发展研究中心企业研究所）

来源：中国经济新闻网-中国经济时报编辑：张丽敏